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黨的十七屆六中全會提出：“加快文化立法，制定和完善公共文化服務(wù)保障、文化產(chǎn)業(yè)振興、文化市場管理等方面法律法規(guī)，提高文化建設(shè)法制化水平?！蓖晟莆幕a(chǎn)業(yè)立法既是維護(hù)國家文化安全、提高文化產(chǎn)業(yè)競爭力的需要，也是規(guī)范當(dāng)前文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域改革發(fā)展的重要保障。當(dāng)前，我國在文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的法律法規(guī)不健全不完善，制約了文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，對于構(gòu)建規(guī)范、有序、競爭、統(tǒng)一的文化市場體系帶來諸多問題。因此，圍繞文化產(chǎn)業(yè)立法這一課題進(jìn)行調(diào)查研究，為優(yōu)化文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展法律環(huán)境提供對策，具有重大現(xiàn)實(shí)意義?！　　?

一、當(dāng)前我國文化產(chǎn)業(yè)立法現(xiàn)狀

從法的淵源來看，我國文化產(chǎn)業(yè)立法包括憲法、法律、法規(guī)、地方性法規(guī)、政府規(guī)章，還包括我國國家機(jī)關(guān)部門頒布的關(guān)于文化管理的規(guī)范性文件。目前，我國已基本形成一套以憲法為核心，以文化管理一般法為基礎(chǔ)，以各文化部類管理法規(guī)為主體構(gòu)成的文化法律體系，具體可分為以下五個層面：

第一層面是涉及文化產(chǎn)業(yè)的綜合性法律法規(guī)和涉及文化產(chǎn)業(yè)各個具體行業(yè)的法規(guī)。這些綜合性法律法規(guī)主要包括憲法、民法、商法、刑法、經(jīng)濟(jì)法、訴訟法及其他法律法規(guī)中與文化產(chǎn)業(yè)相關(guān)的部分。涉及文化產(chǎn)業(yè)各個具體行業(yè)的法律法規(guī)則包括有關(guān)新聞服務(wù)、文化出版、廣播影視、互聯(lián)網(wǎng)等具體行業(yè)的法律規(guī)范以及規(guī)范性法律文件。

第二層面是涉及文化產(chǎn)業(yè)管理的法律法規(guī)。我國目前最重要的幾部對文化產(chǎn)業(yè)管理加以規(guī)范的法律分別是《文物保護(hù)法》、《著作權(quán)法》、《廣告法》，以上三部法律配以具體的管理條例和實(shí)施細(xì)則進(jìn)而形成了規(guī)范該具體領(lǐng)域完備的法律體系。

第三層面主要是國務(wù)院頒布的文化行政管理方面的行政法規(guī)。改革開放以來，為了促進(jìn)和保護(hù)文化產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，國務(wù)院先后出臺、修訂了《電影管理條例》、《廣播電視管理條例》、《出版管理條例》、《音像制品管理條例》、《印刷業(yè)管理條例》、《營業(yè)性演出管理條例》、《娛樂場所管理條例》等一批行政法規(guī)。

第四層面主要是文化產(chǎn)業(yè)的主管部門，如文化部、新聞廣電出版總局等部門出臺的有關(guān)文化產(chǎn)業(yè)的部門規(guī)章、管理辦法和實(shí)施細(xì)則。

第五層面則是各省、自治區(qū)、直轄市和較大的市為促進(jìn)和保護(hù)文化產(chǎn)業(yè)而制定的地方性法規(guī)和政府規(guī)章。這一層面的法律性文件數(shù)量較多，各個省、自治區(qū)、直轄市和較大的市都依據(jù)上位法的規(guī)定并結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況對文化產(chǎn)業(yè)進(jìn)行了具體規(guī)劃。

二、我國文化產(chǎn)業(yè)立法存在的主要問題

我國文化產(chǎn)業(yè)立法隨著文化產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展而逐步完善，雖然涵蓋比較全面、配套比較完備，但從整體而言，仍處于相對薄弱階段，主要有以下幾個問題：

1、體制改革乏力影響立法。我國政府正逐步加大文化管理體制改革的力度，但一些措施并未解決我國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展體制機(jī)制上一些根本性問題，如行政壟斷、市場準(zhǔn)入、投資主體多元化、文化企業(yè)產(chǎn)權(quán)關(guān)系改革等。與此對應(yīng)，文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域已有法律法規(guī)總體體現(xiàn)出“重審批管理，輕保障發(fā)展”的特點(diǎn)，部分法規(guī)還帶有計劃經(jīng)濟(jì)體制痕跡。在有的地方和領(lǐng)域，文化行政權(quán)力在資源重組和優(yōu)化配置的名義下，出現(xiàn)了前所未有的高度集中，使得從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中制定的文化產(chǎn)業(yè)法律法規(guī)不僅沒有失去原有的制度基礎(chǔ)，反而獲得了新的支持。

2、調(diào)整盲點(diǎn)較多立法滯后。我國文化產(chǎn)業(yè)立法缺位問題比較嚴(yán)重，與發(fā)達(dá)國家相比，立法調(diào)整對象過窄，涵蓋面不夠，缺乏完備的文化產(chǎn)業(yè)政策法規(guī)系統(tǒng)。而隨著科技迅猛發(fā)展，新的文化業(yè)態(tài)如數(shù)字版權(quán)產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)意設(shè)計、動漫、移動網(wǎng)絡(luò)等層出不窮，新的問題也不斷呈現(xiàn)，但缺少相關(guān)法律調(diào)整，立法缺位嚴(yán)重。這一問題在文化產(chǎn)業(yè)市場主體法、投資法和稅收法等方面尤為明顯。

3、頂層立法欠缺質(zhì)量不高。我國現(xiàn)有的文化產(chǎn)業(yè)立法大部分是通過行政法規(guī)、規(guī)章或是政策來調(diào)整文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，缺少全國人大及其常委會的高層次立法。如《文藝演出法》、《廣播電視法》、《電影法》等文化產(chǎn)業(yè)的基本法律，在當(dāng)前仍然停留在行政法規(guī)或部門規(guī)章的層次，這直接影響了相關(guān)規(guī)范的權(quán)威性和有效性。此外，現(xiàn)有立法存在技術(shù)和質(zhì)量不高等問題，相關(guān)法律法規(guī)存在規(guī)定過于寬泛含糊，或是同位階的規(guī)范性文件相互沖突等情況。

4、接軌全球不夠問題重重。我國文化產(chǎn)業(yè)相關(guān)的法律法規(guī)不僅要符合我國當(dāng)前實(shí)際，還要適應(yīng)全球文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的趨勢。自2001年我國加入WTO以來，文化產(chǎn)業(yè)以隸屬于國際服務(wù)貿(mào)易范疇的身份列入WTO中國承認(rèn)的條款，而我國在2001年前制定的文化產(chǎn)業(yè)法規(guī)有許多與WTO規(guī)制不相適應(yīng)，給我國文化對外貿(mào)易造成很多麻煩，有必要對此進(jìn)行修改調(diào)整，使之日趨與國際接軌。

三、完善我國文化產(chǎn)業(yè)立法的建議

完善我國文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展法律環(huán)境，重點(diǎn)是要在立法理念和立法模式上注重實(shí)際、因地制宜、明晰路徑，同時更要在立法過程中統(tǒng)籌兼顧、突出重點(diǎn)、把握節(jié)奏。

1、確立文化產(chǎn)業(yè)立法理念。明確立法原則和基本思路：一是確立文化產(chǎn)業(yè)的定位及發(fā)展目標(biāo)，以立法形式確立文化產(chǎn)業(yè)的定位，是我國發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)的法律基礎(chǔ)。二是確立政府的相關(guān)義務(wù)與職責(zé)范圍，著力解決多個主管機(jī)關(guān)各自為政、交叉管理、權(quán)屬不清的弊端。三是注重自上而下的機(jī)制設(shè)立，發(fā)揮企業(yè)自治和行業(yè)協(xié)會管理等民間組織作用，促進(jìn)我國文化產(chǎn)業(yè)多層級多結(jié)構(gòu)良好發(fā)展。四是實(shí)踐探索立法改革。改革造成體系混亂的“部門立法”模式，通過“立法招標(biāo)”鼓勵公民多途徑參與立法，探索破解行政立法領(lǐng)域“部門利益法制化”弊端。

2、選擇適合我國實(shí)際的立法模式。我國文化產(chǎn)業(yè)具有內(nèi)涵豐富、內(nèi)容廣泛，主管部門眾多，關(guān)聯(lián)事項復(fù)雜等特點(diǎn)， 而且相關(guān)知識產(chǎn)權(quán)體系不完備，現(xiàn)行法律體系與文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展不適應(yīng)現(xiàn)象突出。鑒于以上原因，應(yīng)采用專項單獨(dú)立法模式較為妥當(dāng)。在現(xiàn)有法律法規(guī)及規(guī)范性文件基礎(chǔ)上通過梳理新設(shè)法律與原有法律的關(guān)系，對涉及文化產(chǎn)業(yè)各管理部門進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)，從而降低立法成本。同時，以專項宏觀立法的模式，從整體上確立我國文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，再輔以相關(guān)靈活政策應(yīng)對形勢變化，確保政策連貫性，避免陷入發(fā)展迅速與立法滯后難以調(diào)和的窘境。

3、加強(qiáng)文化產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)領(lǐng)域立法。一是完善知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)方面的立法。注重對我國現(xiàn)行知識產(chǎn)權(quán)法律制度不完備之處進(jìn)行立法修改，積極參與、倡導(dǎo)國際知識產(chǎn)權(quán)新制度的建立，同時制定更具操作性的打擊侵權(quán)盜版的法律規(guī)范。二是完善文化產(chǎn)業(yè)投資和稅收法律政策。通過立法明確規(guī)定民間和外來投資的法律地位、權(quán)益保護(hù)和退出機(jī)制等問題，通過立法優(yōu)化文化產(chǎn)業(yè)稅收環(huán)境，引導(dǎo)更多社會資金在稅收杠桿下流入文化產(chǎn)業(yè)。三是加強(qiáng)新興文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域立法建設(shè)。高度重視對文化產(chǎn)業(yè)新型業(yè)態(tài)和新型模式的法律規(guī)范，通過立法界定新興文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域行業(yè)規(guī)范、經(jīng)濟(jì)安全、版權(quán)糾紛、壟斷競爭以及文化安全等諸多問題。

4、抓緊制定文化產(chǎn)業(yè)各行業(yè)基本法律。目前，我國《文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》等調(diào)研起草工作已經(jīng)展開，《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》征求意見稿已經(jīng)公布。但總體而言，這塊立法工作形勢復(fù)雜、任重道遠(yuǎn)。如《文化市場管理法》、《出版法》、《新聞法》、《演出法》等仍處在初始階段。因此，必須加強(qiáng)這一方面立法力度、加快立法推進(jìn)，把目前行之有效的各種促進(jìn)性政策予以固定化和法律化，為整個文化產(chǎn)業(yè)立法體系夯實(shí)基礎(chǔ)、鞏固中堅，一方面保證有效政策措施落實(shí)，另一方面推動形成文化產(chǎn)業(yè)市場主體之間公平競爭的市場環(huán)境、提升文化產(chǎn)業(yè)整體運(yùn)行效益。

5、注重與國際標(biāo)準(zhǔn)和國內(nèi)其他部門法的銜接。在立法中應(yīng)當(dāng)以世貿(mào)組織的基本原則作為制定執(zhí)行文化產(chǎn)業(yè)法規(guī)政策的基礎(chǔ)，遵循國際公約，雙邊、多邊協(xié)定，在制定政策法規(guī)時盡量與之接軌，充分運(yùn)用法律手段有效維護(hù)國家文化主權(quán)、保護(hù)國家文化資源、促進(jìn)民族文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在實(shí)現(xiàn)文化產(chǎn)業(yè)專門法律規(guī)范內(nèi)部和諧統(tǒng)一的同時，還應(yīng)理順文化產(chǎn)業(yè)立法與其他部門法之間的關(guān)系，注意與其他部門法之間有機(jī)銜接，避免法條之間出現(xiàn)沖突相左等情況。

四、無錫市文化產(chǎn)業(yè)立法的建議

當(dāng)前，無錫市文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策導(dǎo)向鮮明，規(guī)范扶持政策文件較為完備，但通過法律法規(guī)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)規(guī)范、管理保障仍然缺乏。在國家層面《文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》還沒有出臺之前，我市可根據(jù)需要、結(jié)合實(shí)際，借鑒參考國外及臺灣地區(qū)立法經(jīng)驗，以地方立法的形式出臺《文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)條例》，并逐步完善相關(guān)配套法規(guī)，從法律上有效保障這一產(chǎn)業(yè)快速健康發(fā)展。在立法上具體建議有：一是明確文化產(chǎn)業(yè)概念。要在立法中明晰文化產(chǎn)業(yè)的內(nèi)涵和外延，目的是確立本地區(qū)發(fā)展扶持的對象，樹立入選標(biāo)準(zhǔn)和遴選要求，保證政府投入獲得切實(shí)回報。二是厘清政府在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的權(quán)責(zé)利。立法目的是以法律形式確認(rèn)文化產(chǎn)業(yè)重要性，在保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)、激勵文化創(chuàng)新的同時，對政府設(shè)定效力更高、規(guī)范性更強(qiáng)的法規(guī)約束，明確政府工作原則、職責(zé)范圍和法律責(zé)任，保障文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向性、實(shí)效性和可控性。三是健全文化產(chǎn)業(yè)分類統(tǒng)計系統(tǒng)。當(dāng)前從上到下關(guān)于文化產(chǎn)業(yè)的分類統(tǒng)計體系多樣，銜接配套不夠，系統(tǒng)化、連貫化、一體化程度低，給文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來制約，應(yīng)通過法律建立完整的產(chǎn)業(yè)分類統(tǒng)計評估體系，為制定目標(biāo)、明確重點(diǎn)、分析研究、完善措施提供科學(xué)依據(jù)。四是設(shè)立文化產(chǎn)業(yè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。應(yīng)當(dāng)建立專門負(fù)責(zé)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的機(jī)構(gòu)，基本職能應(yīng)包括修訂過時地方法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范，制定發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)、實(shí)施宏觀調(diào)控政策、協(xié)調(diào)聯(lián)系文化產(chǎn)業(yè)相關(guān)部門、制定落實(shí)配套政策等。五是規(guī)范文化產(chǎn)業(yè)融資。以法律形式明確文化產(chǎn)業(yè)融資方式，樹立鼓勵探索多元化融資導(dǎo)向，并明晰各類方式中法律主體的權(quán)利與義務(wù)。六是完善稅收優(yōu)惠制度。稅收優(yōu)惠制度以不違反上位法為基本原則，并注重各地區(qū)、各項稅收優(yōu)惠政策之間的有機(jī)銜接，避免優(yōu)惠措施過多過濫。七是注重行業(yè)協(xié)會培育發(fā)展。支持創(chuàng)業(yè)初期中小企業(yè)的發(fā)展和互助，實(shí)現(xiàn)行業(yè)內(nèi)資源共享以及人才流動，建立行業(yè)規(guī)章制度，完善行業(yè)自制。八是重視知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)?；诋?dāng)前整體知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)能力薄弱、意識淡薄、侵權(quán)普遍、監(jiān)管不力等實(shí)際問題，政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)以著作權(quán)為主導(dǎo)的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)力度，制定專項保護(hù)辦法。同時，強(qiáng)調(diào)對于違法行為和違法者加大處罰力度，提高違法成本。           

作者：伍誠達(dá)，無錫市委宣傳部